La infraestructura verde y las Soluciones basadas en la Naturaleza (SbN) han ido reconocidas a nivel nacional e internacional como herramientas eficientes de mitigación y adaptación al Cambio Climático en contextos urbanos, por lo que a nivel mundial se promueve su implementación de forma apremiante. Es ese marco, el Consejo de Ministros y Ministras para la Sustentabilidad y el Cambio Climático aprobó este lunes la Estrategia de Ciudades Verdes, cuya elaboración comenzó a mediados de 2024, impulsada por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), el Ministerio del Medio Ambiente (MMA) y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO).

Según informó el MMA, cuya titular Maisa Rojas preside el Consejo, la Estrategia es una hoja de ruta nacional al 2050 que busca transformar las ciudades chilenas en territorios más sostenibles, resilientes e integrados con su entorno natural. El documento aprobado, que incluye los aportes de la consulta ciudadana, aún debe ser ajustado para su publicación, que debiera concretarse antes de fin de año. A grandes rasgos, la Estrategia está organizada en tres etapas, de 2025 a 2050, con metas destinadas a la planificación urbana, el desarrollo territorial y la acción climática local, para lo cual presenta cuatro ejes estratégicos: integración ciudad, ambiente y territorio; desarrollo de capacidades, generación de conocimiento e innovación; gobernanza participativa y fortalecimiento institucional; financiamiento, monitoreo y evaluación.

País Circular conversó con dos académicas especialistas en estas materias para conocer su mirada sobre la Estrategia, su utilidad, aspectos destacados y posibles falencias. Tanto la Dra. María Paz Acuña-Ruz, académica de la Facultad de Ingeniería y Ciencias de la UAI, como la Dra. Carolina Rojas Quezada, académica del IEUT e investigadora del CEDEUS, consideraron que se trata de un instrumento que servirá para dar coherencia, orientar y hacer más eficientes esfuerzos que han estado dispersos. Aclararon que esta Estrategia está directamente vinculada a la Ley Marco de Cambio Climático (N°21.455), lo que le otorga soporte legal, pero no garantiza su aplicación óptima, lo que va a depender de diversos factores, como la voluntad política del próximo gobierno.

“Tener una Estrategia de Ciudades Verdes sirve, ante todo, para darle coherencia jurídica y política a algo que hasta ahora se hacía de forma fragmentada: la infraestructura verde y las Soluciones basadas en la Naturaleza en las ciudades”, comenta Acuña-Ruz, ingeniera en Recursos Naturales Renovables y doctora en Ciencias.

Asimismo, explica que se conecta directamente con la Ley N°21.455, “que obliga al Estado a transitar hacia la carbono-neutralidad al 2050 y a fortalecer la adaptación mediante instrumentos sectoriales y territoriales; uno de esos compromisos es justamente el Plan Sectorial de Adaptación al Cambio Climático para Ciudades, del cual la Estrategia de Ciudades Verdes es un desarrollo específico. Además, se articula con otros instrumentos como la Estrategia Climática de Largo Plazo y la NDC de Chile, donde se reconoce el rol de la infraestructura verde y las SbN como herramientas de mitigación y adaptación en contextos urbanos”.

En términos prácticos, añade la Dra. Acuña-Ruz, “esto significa que la Estrategia no es solo un documento programático: orienta políticas, inversiones y normas futuras, indicando qué tipo de proyectos deben priorizarse (parques, techos verdes, drenaje sostenible, corredores ecológicos, restauración de humedales urbanos) y en qué marco de justicia ambiental deben hacerse, particularmente en barrios con menor acceso histórico a áreas verdes”.

En términos similares, Carolina Rojas señala que la Estrategia “sirve, sobre todo, para dar coherencia y alinear las diversas iniciativas y proyectos que hay de infraestructura verde en las ciudades, para orientar hacia dónde deben ir. Hoy en día se presentan proyectos que no siguen ninguna estructura, sino que siguen los términos de referencia que ponga el municipio que está financiando”.

“Esto no es simple, porque en las ciudades tenemos muchos instrumentos. Por ejemplo, planes de adaptación al cambio climático, plan regulador comunal, a veces hay planes de gestión de humedales, parques, y todo esto está como disperso. O sea, cada instrumento tiene sus propios objetivos, y la Estrategia ayuda a alinear y a poder implementar con más eficiencia, debido a que es muy poco el financiamiento que existe para este tipo de infraestructuras”, añade Rojas Quezada, geógrafa y doctora en Cartografía.

Aplicación concreta

La investigadora del Centro de Desarrollo Urbano Sustentable (CEDEUS) añade que actualmente la infraestructura verde no ocupa un lugar esencial en el desarrollo urbano porque, según explicó, depende de que un municipio tenga o consiga los fondos para un proyecto como un parque o un área verde. “Pero la infraestructura verde es mucho más que eso, incluye los ecosistemas naturales que están en la ciudad, como por ejemplo las lagunas, los humedales, o pequeñas infraestructuras que también se pueden hacer, como techos verdes, muros verdes, bandejones centrales, etc. Entonces, al fijar metas específicas y acciones prioritarias -como lo hace la Estrategia-, podremos ir integrando las normativas de las comunas con las normativas nacionales, como la Ley de Cambio Climático, la Ley General de Urbanismo y Construcción, cualquier tipo de estrategia nacional, como la de Biodiversidad, o la de Electromovilidad, y todas las que estén alineadas en ese sentido”.

Junto con esa integración normativa, la Estrategia también se puede traducir concretamente en más y mejor financiamiento, definiendo carteras de proyectos a partir de las metas establecidas y de los programas regionales propuestos. “Buena parte de la inversión que se hace en las ciudades la hace el Estado, entonces sería súper bueno que en las obras públicas se incorporen criterios de infraestructura verde y Soluciones basadas en Naturaleza. Por ejemplo, si se va a hacer una costanera en un borde costero, que no sea solo diseño urbano de concreto. Además, hay que lograr proyectos de este tipo en áreas cuyas comunidades tienen mayor vulnerabilidad al cambio climático, por el aumento en el nivel del mar, por las olas de calor, etc.”, sostiene la Dra. Rojas.

Por su parte, la académica de la Facultad de Ingeniería y Ciencias de la Universidad Adolfo Ibáñez (UAI) también destaca que el documento “propone revisar y actualizar marcos normativos e instrumentos de planificación territorial, de modo que los planes reguladores y otros instrumentos urbanos incorporen explícitamente infraestructura verde y SbN como requisitos o estándares, y no solo como recomendaciones voluntarias”.

Además, la Dra. Acuña-Ruz comenta que esta hoja de ruta al 2050, con sus etapas y ejes estratégicos, significa, en lo concreto, “impulsar la expansión y conexión de parques, jardines, huertos y bosques urbanos, la implementación de techos verdes, pavimentos permeables, sistemas de drenaje sostenible, ‘plazas de infiltración’ y corredores ecológicos, así como la restauración de humedales y otros ecosistemas urbanos estratégicos”.

“Finalmente, considera mecanismos de articulación institucional, participación ciudadana y financiamiento, apoyados por el Fondo Verde del Clima y la cooperación técnica de la FAO, lo que permite dar sustento económico y técnico a estos cambios, más allá del ciclo anual de presupuesto”, señala la académica de la UAI en relación con los efectos concretos que puede tener la Estrategia de Ciudades Verdes.

 ¿Continuidad en el próximo gobierno?

En el contexto del proceso electoral y el cambio de gobierno en marzo próximo, ¿es posible prever si habrá continuidad en el fomento de la infraestructura verde y en la aplicación de la Estrategia?

Ante esta pregunta, la Dra. Acuña-Ruz recuerda que “institucionalmente, la Estrategia de Ciudades Verdes se apoya en la Ley Marco de Cambio Climático (…). Eso significa que, gane quien gane, existe un marco jurídico vigente que reconoce el cambio climático como problema de Estado y que exige actuar en sectores clave, entre ellos las ciudades”.

Sin embargo, explica, “la ley fija obligaciones generales, pero no determina el nivel de ambición ni el ritmo real de implementación. Esa diferencia la marca el gobierno de turno. Hoy, el escenario electoral está cruzado por la disputa entre proyectos políticos muy distintos: por un lado, candidaturas que han dado continuidad a la institucionalidad climática creada en los últimos años; por otro, la ultraderecha representada por José Antonio Kast, cuyo programa prioriza tres ‘emergencias’ (seguridad, economía y crisis social) y donde la agenda ambiental aparece desdibujada y subordinada a una lógica de recorte del gasto público y reducción del rol regulador del Estado”.

“Por otro lado, distintos análisis académicos y de expertos en derecho ambiental han calificado la propuesta de Kast como crítica de la regulación ambiental, destacando su oposición al Acuerdo de Escazú y un enfoque que ha sido descrito como ‘escepticismo o negacionismo climático’ y resistencia a los grandes acuerdos internacionales. Cuando un candidato trata el ambientalismo como ‘exceso’ u ‘obstáculo’ para el crecimiento, es difícil imaginar que vaya a poner recursos y prioridad política en corredores ecológicos, infraestructura verde o restauración de humedales urbanos”, reflexiona la académica de la Universidad Adolfo Ibáñez.

Por eso, agrega, “más que una pregunta técnica, esta es una decisión profundamente política y ciudadana. La Estrategia de Ciudades Verdes puede convertirse en una hoja de ruta viva, con presupuesto, normas y proyectos concretos en los barrios, o puede quedar reducida a un documento de referencia mientras se priorizan otras agendas. El marco legal existe; lo que está en juego en la próxima elección es qué tipo de gobierno tomará el timón de esa ley, uno que entienda que la crisis climática y la justicia ambiental son parte del núcleo del desarrollo del país, o uno que las relegue a un segundo plano frente a otras urgencias”.

La mirada de la Dra. Rojas Quezada apunta en la misma dirección y añade un hecho inobjetable: “Como sea, tenemos que adaptarnos al calor, tenemos que adaptarnos a las inundaciones, tenemos que adaptarnos a los cambios de fuertes temperaturas, adaptarnos a fenómenos que antes quizás no veíamos, como tornados, trombas marinas… y qué decir de lo que siempre sufrimos, como terremotos, tsunamis. Frente a estos fenómenos la infraestructura verde y las Soluciones basadas en Naturaleza son fundamentales”.

Sobre lo que puede ocurrir en el próximo gobierno, la académica del Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales de la UC (IEUT) considera que “la señal más fuerte de continuidad es que esta Estrategia” está vinculada con la Ley Marco de Cambio Climático y los Planes de Adaptación al CC de las Ciudades, que establecen obligaciones en relación a la mitigación y la adaptación, “y la infraestructura verde y las SbN se han señalado como elementos fundamentales para poder mitigar el cambio climático y lograr la adaptación”.

Del mismo modo, la investigadora de CEDEUS comenta que “entiendo que ninguna de las dos candidaturas que pasó segunda vuelta está pensando en retirarse del Acuerdo de París o dejar de participar en las negociaciones de las COP de cambio climático y, bueno, Chile ya cuenta con instrumentos como Contribuciones Nacionalmente Determinadas (NDC), donde existe una apuesta importante a la adaptación, y esta infraestructura es fundamental para eso”.

Fortalezas y debilidades

 Ambas académicas valoraron de forma muy positiva la elaboración y aprobación de la Estrategia de Ciudades Verdes, y aportaron también una mirada crítica sobre aspectos algo débiles o que se pueden mejorar.

“Algo que hay que destacar es el enfoque más socioecológico de las ciudades. Generalmente las ciudades se entienden más como lugares de infraestructura gris, donde la naturaleza está fuera o donde las obras no necesitan incluir a la naturaleza; en este caso hay una orientación a que la naturaleza puede hacer parte de la ciudad, la infraestructura que se diseña puede articular también con beneficios para la biodiversidad y que tengamos otros instrumentos para ir favoreciendo la adaptación al cambio climático”, comenta la Dra. Carolina Rojas.

Entre los elementos a considerar para evitar que la Estrategia se desvirtúe, la geógrafa mencionó la complejidad de alinear este instrumento indicativo con los planes reguladores comunales, que son normativos: “Si el municipio que hace el plan tiene otros intereses o no tiene presupuesto suficiente para implementar este tipo de infraestructura, probablemente las zonificaciones que lo soporten queden más reducidas”.

Asimismo, subrayó la necesidad de contar con presupuestos para desarrollar la infraestructura verde y las SbN. ¿Quién financia estos proyectos? ¿Cómo los municipios postulan o consiguen financiar estas iniciativas? ¿Cómo participa el sector privado? Si el sector privado no cofinancia y no participa en el desarrollo de parques, parques inundables, parques de humedal, en infraestructuras para mitigar el calor, en techos verdes, o sea, en todo lo que es la infraestructura verde, es súper difícil financiarlo (…) Se podría quedar solo en buenas palabras y buenos deseos para las ciudades”, sostuvo la académica del IEUT.

Entre otros temas relevantes mencionó la necesidad de generar capacidades técnicas en los municipios y considerar que suelen estar sobrecargados; así como de integrar la infraestructura verde y las SbN al abordar la crisis de vivienda. “Si se consiguen los presupuestos, si tiene la fuerza para cambiar planificación urbana, si los planes de infraestructura verde van a ser lo suficientemente influyentes y además incluimos medidas de adaptación al cambio climático, creo que puede ser una política bien exitosa para las ciudades chilenas”, reflexionó Carolina Rojas.

A su vez, María Paz Acuña-Ruz destacó que “la Estrategia de Ciudades Verdes es un avance sustantivo y técnicamente robusto, reconoce explícitamente la triple crisis de clima, contaminación y biodiversidad; se articula con compromisos ya asumidos por el país en la Ley Marco de Cambio Climático, la Estrategia Climática de Largo Plazo y la NDC; y fue construida mediante un proceso participativo que involucró a ministerios, academia, sociedad civil y cooperación internacional, con apoyo del Fondo Verde del Clima y la FAO”.

“Valoro especialmente que proponga una gobernanza adaptativa, con énfasis en equidad territorial y participación, y que plantee explícitamente la revisión y actualización de marcos normativos para integrar infraestructura verde y Soluciones basadas en la Naturaleza en la planificación urbana, lo que la saca del mero plano discursivo”, añadió la académica de la UAI.

No obstante, apuntó a que, como muchas estrategias en Chile, no es en sí misma una norma obligatoria, y eso es un problema: “Su capacidad de transformar realmente las ciudades dependerá de que se traduzca en reglamentos, ajustes a instrumentos de planificación y presupuestos consistentes en el tiempo”.

“En un contexto donde la próxima elección presidencial enfrenta modelos de sociedad muy distintos, uno que ha impulsado esta agenda, y otro donde el medio ambiente no aparece como prioridad programática, el riesgo es que esta Estrategia termine siendo un excelente documento de referencia, pero con poca implementación real. La gran incógnita no es técnica, sino política, si el próximo gobierno estará dispuesto a convertir esta hoja de ruta en cambios concretos en el territorio, especialmente en los barrios más vulnerables”, concluyó la Dra. Acuña-Ruz.