CDT ¿Qué se dirá sobre cómo resolvimos la actual crisis en vivienda en 50 años más? Mónica Bustos reflexiona sobre el Plan de Emergencia Habitacional, remontándose a la historia del déficit y los desafíos planteados por los diversos planes gubernamentales destinados a hacerle frente.
Fuente: Scielo
Artículo: Mónica Bustos Peñafiel, Académica, Instituto de la Vivienda, Universidad de Chile, Santiago, Chile
Hay quienes dicen que no vieron venir el estallido social de 2019. Respecto a las actuales cifras en materia de vivienda, la historia parece repetirse. Casi sin que nos diéramos cuenta, se ha vuelto a instalar en el país el debate en torno al déficit habitacional como tema central de nuestra política de vivienda. Como un problema que creíamos venir resolviendo en los últimos años, el debate parecía haber girado hacia ámbitos como la calidad, la localización, el deterioro y la segregación urbana. Sin embargo, cuando recién comenzábamos a avanzar en estos nuevos desafíos, en un contexto de altos niveles de pobreza, el aumento de la inmigración y un alza desmesurada en el valor del arriendo o compra de una vivienda, lamentablemente, el déficit habitacional ha vuelto a aparecer con esa imagen de tragedia que tienen las emergencias humanas: personas en situación de calle, campamentos, tomas de terreno, precariedad, abuso, y un largo etc.
El concepto “déficit habitacional” se acuña por primera vez en Chile en la década de los cuarenta, en el marco de consolidación de la Caja de la Habitación. A partir de la medición del problema por medio de estadísticas y la planificación de metas de producción se busca definir prioridades objetivas sobre la situación del alojamiento en el país y sus localidades, creando diversos mecanismos para la construcción y acceso a la vivienda de interés público.
Posteriormente, como resultado de la intensa migración campo-ciudad, la masificación de las poblaciones callampas y tomas de terreno determinó la necesidad de realizar en 1952 el primer censo de población y vivienda, con el objetivo de cuantificar el problema y con ello definir soluciones a corto plazo. Si para entonces el concepto de déficit habitacional ya se había instalado como tema de interés político, es tan compleja la urgencia de dotar de alojamiento a la creciente población urbana con una respuesta eficiente y de gran escala que en 1953 se crea la Corporación de la Vivienda (CORVI), iniciando un período de planificación sistemática de la producción por medio de la formulación de planes de vivienda1 asociados a metas, nuevos instrumentos y el diseño de diversas tipologías de carácter público.
Otro momento en que el déficit habitacional vuelve a instalarse con fuerza es a principios de los noventa, cuando se evidencian los altos niveles de allegamiento, hacinamiento y complejas problemáticas sociales que habían quedado invisibilizados como resultado de la prohibición de todo tipo de ocupación informal establecida durante la dictadura. Frente al riesgo de una nueva aparición de las tomas de terreno de manera intensiva y desordenada (MacDonald, 2020), el Estado, a través del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), optó por continuar bajo el modelo subsidiario impuesto desde 1978, enfrentando el déficit exclusivamente por la vía cuantitativa, alcanzando una producción habitacional sin precedentes, pero completamente desvinculada de la planificación urbana.
En definitiva, determinado por contextos sociales críticos y recursos económicos acotados, la noción de déficit habitacional se posiciona en nuestro país durante el siglo XX como un tema de carácter público, cuantitativo y político que busca descomprimir la presión social asociada a la urgencia de vivienda por medio de una respuesta eficiente y de corto plazo.
Plan de Emergencia Habitacional (PEH)
Enfrentados al actual posicionamiento de la noción de déficit habitacional, el MINVU (2022) ha propuesto como herramienta el Plan de Emergencia Habitacional (PEH). Sin embargo, como si el concepto mismo no aludiera a una necesidad o urgencia suficientemente grave, el nuevo plan aparece unido a la acepción “emergencia”, enfatizando la compleja crisis actual en torno al problema habitacional en Chile.
Sobre la base de sentidas cifras que buscan cuantificar y caracterizar el déficit, haciendo referencia al número de familias allegadas, hacinadas, arrendatarias, en condición de calle, campamentos por comuna, ciudad, región, entre otras dimensiones de análisis, se ha abierto el debate sobre cómo abordar la emergencia en el actual contexto de crisis económica y migratoria, de escasez de suelo urbano y de mano de obra calificada, y de costo de materiales, a lo que se suma el posicionamiento de la noción de “vivienda adecuada”2 planteada como un derecho en la propuesta de nueva constitución (2022) recientemente rechazada.
A pesar de que nuestro país está fuertemente amarrado a la vía subsidiaria como mecanismo para abordar el déficit habitacional, resulta novedoso e interesante observar en la propuesta del nuevo PEH la posibilidad de salir de los tradicionales mecanismos de acceso a la vivienda para abrirnos a una diversidad de líneas programáticas y modelos de gestión3 como el arriendo, la microrradicación, las cooperativas, la autoconstrucción e industrialización, la radicación de campamentos, e incluso el retorno del lote con servicios. Sin embargo, a la luz de los aprendizajes -aunque ya comprendemos que el derecho a tener una vivienda adecuada4 no solo tiene que ver con el techo, sino que también con la configuración integral de los entornos y el acceso a servicios y equipamientos5-, los lineamientos de la ciudad resultante parecen estar ausentes en el divulgado plan.
Si bien es un texto detallado que responde exhaustivamente a cifras, gastos y metas, adolece de una mirada de planificación y diseño urbano que visualice los lineamientos y mecanismos que tendrá el trabajo sobre la ciudad y sus distintos sectores, así como las posibilidades que representa la construcción de tan significativo número de viviendas para abordar otros problemas urbanos existentes. En consecuencia, tal como se han propuesto en detalle diversas líneas programáticas para el acceso a la vivienda o se están estudiando diversos mecanismos para la compra y gestión del suelo urbano, de manera paralela es necesario entrar en el debate y las definiciones especializadas respecto de las formas de inserción y el impacto que tendrán las 260 mil viviendas que se esperan construir en 4 años y las 400 mil que vendrán después, planteando qué tipo de ciudad e imagen urbana queremos. Se trata de una situación altamente preocupante y un requerimiento fundamental, después de todo ¡hablamos de más de medio millón de viviendas y muchísimas hectáreas de suelo urbano! Esta magnitud se puede dimensionar claramente si observamos los distintos estándares de calidad de vida que han ido quedando plasmados en el tejido urbano de nuestras ciudades, escondiendo detrás las diversas ideologías y formas de producción habitacional en otros momentos de crisis.
Producción habitacional versus planificación y diseño urbano
Si volvemos al análisis de los distintos planes habitacionales implementados en nuestro país para resolver los momentos de déficit y observamos cómo se han plasmado en la ciudad, resulta interesante evidenciar que la relación entre la producción, la planificación urbana y diseño del proyecto residencial no siempre han estado articulados entre sí.
En la década de 1930, la creación de la Caja de la Habitación Popular, coincidente con la instalación del urbanismo como disciplina científica en Chile (Pávez, 2009), determina que la producción habitacional se desarrolle estrechamente vinculada a la planificación con el objetivo de buscar “la funcionalidad, la estética y la calidad de vida de las personas” (Ley General de Construcciones y Urbanización, 1931), con lo que la vivienda pasa a convertirse en “un símbolo de modernización social, económica y tecnológica” (Aguirre, 2011). Desde esta nueva mirada, los conjuntos habitacionales, además de quedar supeditados al interior del límite urbano, quedan condicionados por una serie de regulaciones urbanísticas que aseguran las condiciones de habitabilidad mínimas, incorporando distintos tipos de espacios colectivos como equipamientos y áreas verdes. En definitiva, se entiende la vivienda como mecanismo de producción de la ciudad, lo que en términos de diseño urbano determinó que las propuestas residenciales fueran generando continuidad urbana, configurando de manera paralela el espacio urbano.
A partir de 1953, ante la intensiva construcción de vivienda que debe enfrentar la CORVI, con el objetivo de incorporar activamente al sector privado, se definen nuevos estándares para la vivienda económica (DFL N°2) y se crean los departamentos técnicos dedicados al diseño de las urbanizaciones obreras, con lo que el Estado empieza a consolidarse como gestor habitacional. Se trata de un período en el que se establece una cultura del diseño residencial, producto del actuar estatal, que aún hoy permite reconocer fácilmente los barrios de la CORVI. Por medio de grandes paños y el uso de planes maestros como herramienta de proyectación, la visión de la producción habitacional en respuesta al déficit estará caracterizada por una alta “fundamentación urbana” (Raposo, 1999) con propuestas integrales que promuevan la articulación de la vivienda con el espacio barrial, incorporando distintos tipos de espacios colectivos, equipamientos y áreas verdes sobre una estructura vial jerarquizada (Bustos-Peñafiel, 2020). En el contexto de la ciudad, sin embargo, a diferencia del periodo anterior, la urgencia e intensidad de la construcción habitacional determina que la política de vivienda tienda a contradecir los esfuerzos que la planificación estaba desarrollando en la capital, extendiendo el tejido urbano más allá del límite propuesto por el PRIS de 1960. Si bien en un primer momento los nuevos paños presentaron una baja accesibilidad urbana, el diseño integral de muchos de los conjuntos de vivienda obrera, concebidos como verdaderas ciudadelas con un tejido urbano que puede ser considerado patrimonio social y espacial (Bustos-Peñafiel, 2020), ha sido un factor clave en su integración a la ciudad.
En la década de 1990, es el sector privado el que lleva a cabo la expansión de la ciudad a partir de una producción mercantilizada de la vivienda que, carente de toda planificación urbana, se centró en solucionar el déficit básicamente por la vía cuantitativa y de bajo costo (De Mattos, 2002; Rodríguez y Sugranyes, 2005; Bustos, 2005; Ducci, 1997). Con el objetivo de alcanzar una alta optimización de los recursos económicos y de uso del suelo, el diseño de los nuevos conjuntos habitacionales se caracterizó por una disminución en la calidad proyectual a partir de un ejercicio repetitivo en la organización y distribución de las unidades de vivienda, donde “es muy difícil encontrar alguna característica física espacial o social que permita diferenciarlos” (Segovia, 2010:80), dejando en evidencia, a diferencia del período anterior, la pérdida de una idea o “referente conceptual” en el diseño residencial masivo.
Por medio de “procesos de acabado urbano desfasados” entre el emplazamiento del proyecto y la consolidación de la estructura urbana que los sostiene (Bustos, 2005:217), se configuró una nueva morfología e imagen del proyecto residencial de bajo costo, de carácter precario, homogéneo y a la vez fragmentado, de localización periférica y deficiente accesibilidad. Un hito que marca un cambio histórico en torno a la producción de vivienda de carácter estatal.
El déficit habitacional desde la ciudad ya construida como nuevo desafío
A partir del camino recorrido a lo largo de nuestra historia institucional, plasmado en los distintos tipos de ciudad desarrollados por las políticas de vivienda en momentos de crisis, en el contexto del actual PEH se evidencia nuevamente cómo el déficit habitacional pone en tensión la relación entre política habitacional y planificación urbana.
Considerando esta realidad, vale la pena llamar la atención en primera instancia sobre la excesiva referencia que se ha generado en torno a la idea de déficit desde una perspectiva cuantitativa por las distintas instituciones del Estado, la academia y por las distintas organizaciones de la sociedad civil. No porque el problema no sea real, relevante y urgente, sino porque ha tendido a instalar una lógica “viviendista” de oferta y demanda bastante funcional al mercado inmobiliario, para el cual probablemente el déficit habitacional se presenta como un muy buen negocio. El riesgo está en que frente a la urgencia se posicione una respuesta de carácter exclusivamente numérico que problematice el déficit centrado básicamente en la producción de unidades habitacionales, excluyendo otros debates, principalmente aquel referido al derecho a la ciudad, tendiendo a establecer un rol del Estado en tanto financista, pero no en tanto planificador.
Por otra parte, desde un enfoque de planificación, si consideramos que la producción habitacional masiva es el principal elemento que define la configuración morfológica del tejido urbano, enfrentados al desafío de dar una respuesta intensiva de viviendas frente al déficit, resulta fundamental comprender el actual contexto urbano de nuestras ciudades determinado por una marcada segregación socioespacial, el alto deterioro en diversos sectores, la ausencia de grandes superficies de suelo urbano y la necesidad de responder desde una lógica de sostenibilidad que evite seguir creciendo innecesariamente en extensión.
Es por ello que, a diferencia de otros momentos de crisis habitacional, en esta ocasión el debate no debería estar centrado exclusivamente en el crecimiento urbano -a partir de la compra de terreno en la periferia o áreas suburbanas-, sino que también, y quizás por primera vez, en cómo trabajar sobre la ciudad existente. Desde la mirada de cambio, a la que nos invita el presente número de la revista ARQ, esto implica construir un nuevo relato respecto de cómo abordar el problema del déficit habitacional a partir de un nuevo enfoque en el que la producción de viviendas colabore en resolver los actuales problemas de nuestras ciudades en sus distintas escalas, abordando el trabajo sobre las preexistencias y los vacíos urbanos, favoreciendo su densificación, consolidación y acabado urbano con propuestas residenciales de menor tamaño a las tradicionales.
Si consideramos la dificultad de contar con las extensas superficies de suelo urbano de 90, 60 o 30 ha sobre las cuales se construyó la ciudad de las décadas de 1950 y 1960 a través de proyectos residenciales de gran escala localizados en el extrarradio, desde una mirada de diseño urbano, de la mano de los planes reguladores, será fundamental anticiparnos al hecho de que muchos de los nuevos proyectos habitacionales probablemente serán construidos en diversos fragmentos de suelo al interior de la ciudad. Esta realidad, sin embargo, más allá de ser un problema puede ser una tremenda oportunidad, en tanto, además de abordar el problema social del alojamiento, podría favorecer la consolidación de la ciudad existente, atendiendo de manera simultánea los nuevos desafíos de dotación de equipamientos que permitan igualar las condiciones de accesibilidad urbana, densificación para evitar en lo posible dinámicas de crecimiento innecesario en extensión, regeneración para abordar el deterioro urbano-habitacional, alcanzando con ello adecuados estándares de habitabilidad, calidad de vida y la anhelada sostenibilidad urbana.
Es por ello que, desde la planificación urbana, resulta tan importante vincular la dimensión del diseño urbano a los distintos modelos de gestión presentados por el PEH, indagando a través de los nuevos proyectos habitacionales cuál puede ser su aporte respecto del deterioro existente en su entorno, las posibilidades de consolidación y densificación de los territorios, la imagen y la forma urbana resultante, así como también, por qué no decirlo, respecto de la belleza y amabilidad que se puede alcanzar a través de ellos. Se trata de buscar la singularidad de cada sector de la ciudad, rescatando la identidad de sus habitantes, sus valores y modos de habitar.
Interesante en este sentido será establecer la relación densidad viviendas/ha versus forma urbana resultante que queremos alcanzar en cada territorio para no repetir casos como las torres de la comuna de Estación Central que llegan a densidades de 3.000-4.000 viviendas/ha cuando sus preexistencias de fachadas continuas alcanzan densidades de apenas 25 viviendas/ha. Por otro lado, podemos analizar los bloques de vivienda social de las décadas de 1980 y 1990, evidenciando que el problema no necesariamente estuvo centrado en las densidades de 160 viviendas/ha, sino que en la morfología resultante y la ausencia de diseño urbano con arquitecturas que no pensaron su relación con el espacio público ni la configuración adecuada de las copropiedades. Esta realidad, sumada a la mala calidad constructiva y espacial de las viviendas, determinaron el gran problema que enfrentan hoy nuestras periferias.
Desde la escala del proyecto residencial, considerando el tamaño y la especificidad de los entornos en los que podrían emplazarse los nuevos proyectos habitacionales, se presenta también la oportunidad de explorar nuevas tipologías arquitectónicas que comiencen a reconocer la diversidad de expresiones y formas de habitar existentes en nuestro país. Considerando que no existe un único tipo de familia6, la valoración que implica la búsqueda de nuevos prototipos y programas arquitectónicos que escapen a la vivienda en extensión o al bloque7, así como las posibilidades que representan la diversidad de modelos de gestión propuestos, constituyen también una alternativa para favorecer la riqueza y diversidad del tejido urbano, cambiando la lógica de una política habitacional altamente estandarizada y homogénea que permitirá rescatar y consolidar las identidades de los distintos sectores de la ciudad y sus habitantes.
Estas reflexiones buscan poner en valor, por una parte, la oportunidad que supone abordar el déficit habitacional desde una perspectiva de planificación y diseño urbano, como hicieran durante años los departamentos técnicos de la CORVI, con sus propios arquitectos y arquitectas, funcionarios y funcionarias del Estado. Por otro lado, se busca relevar la potencialidad de la regeneración urbano-habitacional como política pública. Como un trabajo de alto interés que se ha ido consolidando por el MINVU desde el año 2006 a través de la creación de diversos programas que buscan enfrentar el déficit cualitativo de la ciudad, la regeneración ha permitido abrirse a nuevas dimensiones, otrora poco exploradas, como la participación ciudadana o la cohesión social de los barrios. Por lo mismo, no deja de ser preocupante que frente al nuevo PEH la regeneración urbana haya quedado como una línea paralela a la urgencia habitacional y no como una potencial herramienta para enfrentarla. Desde los significativos aprendizajes y avances que tenemos hoy en materia de regeneración, sería fundamental, y un desafío, claro está, abordar el déficit habitacional desde el trabajo sobre los tejidos urbanos existentes al interior de la ciudad.
En definitiva, tomando en consideración lo planteado por el PEH al indicar que resolver el déficit “(…) nos exige repensar la política habitacional, poner en marcha la creatividad (…). Se requieren soluciones innovadoras, que trasciendan a los instrumentos, los tiempos, y las políticas que hemos aplicado hasta ahora” (MINVU, 2022:6), resulta imprescindible pensar cual será el resultado de la ciudad que construiremos en este nuevo momento histórico en el que nos vemos enfrentados a una producción tan significativa de unidades de viviendas.
La invitación es entonces a preguntarnos ¿qué tipo de ciudades le dejaremos a quienes las habiten en el futuro? ¿Qué se dirá respecto de cómo se resolvió esta crisis habitacional en 50 años más? Creo que vale la pena detenernos y pensarlo.
REFERENCIAS:
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1Entre estos están el Plan de Vivienda de 1953 DFL N°150 y el Plan Habitacional de Chile y su Reglamento Especial de Vivienda Económicas de 1959 DFL N°2.
2Según el artículo 51 de la propuesta: “Toda persona tiene el derecho a una vivienda digna y adecuada, que permita el libre desarrollo de una vida personal, familiar y comunitaria”.
3Uno de los principales debates de la propuesta de nueva constitución estuvo centrado en la propiedad y la posibilidad de nuevas formas de acceso a la vivienda adecuada como el arriendo o las cooperativas, alternativas cada vez más posicionadas en nuestra política habitacional.
4Según las recomendaciones del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 2017, la “vivienda adecuada” se define como aquella que debe articularse en base a siete principios: seguridad en la tenencia; disponibilidad de servicios y equipamiento; gastos soportables; habitabilidad; asequibilidad; emplazamiento y adecuación cultural (PIDESC en BCN, 2021).
5Interesante es destacar cómo esta idea de integralidad respecto del derecho a la vivienda quedó plasmada en la propuesta de nueva constitución (Convención Constitucional, 2022), específicamente en su artículo 52: “El Estado garantiza la protección y el acceso equitativo a servicios básicos, bienes y espacios públicos; la movilidad segura y sustentable; la conectividad y seguridad vial”. La Nueva Ley de Integración Social también lo incorpora, señalando que la aprobación de un nuevo plan regulador o sus actualizaciones “(…) deberán preocuparse de que las normas destinadas a resguardar o incentivar la construcción de viviendas sociales están concebidas con criterios de integración urbana, lo que implica (…) tener un adecuado acceso a bienes públicos urbanos de calidad, especialmente si han sido financiados con recursos públicos” (MINVU, 2022).
6Según la encuesta de Caracterización Socioeconómica (CASEN), entre el año 2002 y 2017 el tamaño de integrantes por hogar se redujo de 3,6 a 3,1 personas, llegando a 2,97 integrantes en el año 2022. Por otra parte, el Instituto Nacional de Estadísticas (INE, 2017) reconoce la existencia de 7 tipologías de hogares: hogar unipersonal (17,8%), hogar monoparental (12,7), hogar de parejas con hijos (28,8), hogar de parejas sin hijos (12,6), hogar extenso (19%), hogar compuesto (2,5), hogar sin núcleo (6,6%) (Ministerio de Desarrollo Social, 2022).
7Resulta interesante pensar en soluciones que, como “tipologías residenciales compuestas” (Bustos, 2005), consideren en una misma unidad arquitectónica a viviendas con diversos programas para distintos tipos de familias. Un ejemplo en este sentido son las propuestas desarrolladas bajo el concepto low rise high density en Inglaterra durante la década de 1960.
8Among these are the 1953 Housing Plan DFL N°150 and the Housing Plan of Chile and its Special Regulation of Economic Housing of 1959 DFL N°2.
9According to the Article 51 of the proposal: “Everyone has the right to decent and adequate housing, which allows the free development of a personal, family, and community life.”
10One of the main debates of the proposed new Constitution was focused on ownership and the possibility of new forms of access to adequate housing such as renting or cooperatives, alternatives increasingly gaining traction in our housing policy.
11According to recommendations of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights of 2017, “adequate housing” is defined as one that must be articulated based on seven principles: security of tenure; availability of services and infrastructure; bearable expenses; habitability; affordability; location and cultural suitability (ICESCR in BCN, 2021).
12It is interesting to highlight how this idea of integrality regarding the right to housing was embodied in the proposal of the new Constitution (Convención Constitucional, 2022), specifically Article 52 “The state guarantees protection and equitable access to basic services, goods, and public spaces; safe and sustainable mobility; connectivity and road safety.” The new Law on Social Integration also incorporates it, pointing out the approval of a new regulatory plan or its updates, “(…) they must ensure that the rules aimed at safeguarding or encouraging the construction of social housing are designed with criteria of urban integration, which implies (…) having adequate access to quality urban public goods, especially if they have been financed with public resources.” (MINVU, 2022)
13According to the survey of Socioeconomic Characterization (CASEN), between 2002 and 2017, the size of members per household fell from 3.6 to 3.1 people, reaching 2.97 members in 2022. On the other hand, the National Institute of Statistics (INE, 2017) recognizes the existence of 7 types of households within which are: Single-person household (17.8%), single-parent household (12.7%), couples with children’s household (28.8%), couples without children household (12.6%), extended household (19%), composite household (2.5%), household without nucleus (6.6%) (Ministerio de Desarrollo Social, 2022).
14It is interesting to think of solutions that, just like “composite residential typologies” (Bustos, 2005), consider housing with different programs for different types of families in the same architectural unit. An example in this regard are the proposals developed under the concept of “low rise high density” in England from the 1960s.
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